Nr. 275t
[12.]19. Januar 1948

Karl Schultes: Die Koordinierung der Gesetzgebungsarbeit (Auszüge) mit der Zusammenfassung eines Gutachtens Martin Drahts zum Verordnungsrecht der Zentralverwaltungen



Dr. jur Karl SCHULTES

Die Koordinierung der Gesetzgebungsarbeit

Hinsichtlich einer Vereinheitlichung oder Koordinierung der Gesetzgebungsarbeit ist folgendes klarzustellen:

1.) Angleichung der Landesgesetzgebung durch Übernahme wichtiger, in einigen Ländern der Ostzone bereits beschlossener Gesetze durch die anderen Länder,

2.) Abstimmung der Landesgesetzgebung für die Zukunft, d.h. Besprechungen wichtiger Gesetzgebungsfragen an einer zentralen Stelle (Länderrat), 1 bevor die Gesetze in den Landtagen eingebracht werden,

3.) Zonale Gesetzgebung, Mitwirkung von Ländernvertretern an der Ausarbeitung von Gesetzen, die für die Zone einheitlich in Kraft treten sollen. Desgleichen Mitwirkung von Ländervertretern bei der Ausarbeitung von zentralen verordnungen,

4.) Regelung des Rechts der Zentralverwaltungen; Verhältnis des Zentralverordnungsrechts zum Gesetzgebungsrecht der Landtage.


zu 1:
Die in der Anlage 1 aufgeführten Gesetze sind in andereen Ländern der sowjetischen Besatzungszone von den Landtagen im Jahre 1947 verabschiedet worden. Bei ihnen ist zu prüfen, ob sie auf das Land Thüringen übernommen werden sollen. In Frage kommen insbesondere:
[…] 2

Der von Sachsen-Anhalt am 7.12.1946 erlassenen Verordnung übrer die Überlassung von Sachen und die Abtretung von Rechten zur Beseitigung von Notständen im öffentlichen Interesse (erneuert durch Gesetz vom 11.1.47), die Sachsen-Anhalt das Reichsleistungsgesetz ersetzt, entspricht in Thüringen das Gesetz zur Anwendung des Reichsleistungsgesetzes vom 30.5.1947. 3 Im übrigen wird diese Materie durch den Entwurf eines Anforderungsgesetzes für die Zone einheitlich geregelt.
Desgleichen ist vorgesehen, das Wirtschaftsstrafrecht zoneneinheitlich zu regeln. Hierfür liegen Gesetzentwürfe der Wirtschaftskommission 4 und der Deutschen Justizverwaltung vor, sodass eine Übernahme des im Land Sachsen ergangenen Gesetzes gegen Schieber und Schwarzhändler vom 8.7.45 nicht in Frage kommen dürfte.
Das Gesetz zur Sicherung der Demokratie vom 30.5.1947, das im Lande Sachsen-Anhalt verabschiedet worden ist, kann nicht ohne weiteres für Thüringen übernommen werden. 5 Das Gesetz ist u.a. auch vom Zentralsekretariat 6 – Abteilung Landespolitik – als unhzweckmässig kritisiert worden; mindestens müsste diese Frage zonal geregelt werden. Für Thüringen ist lediglich vorgesehen ein Gesetz, das den privaten Strafantrag bei politischen Beleidigungen und Körperverletzungen höherer Angestellter des öffentlichen Dienstes beseitigt. 7
Die Übernahme der in Brandenburg und Mecklenburg bereits beschlossenen Gesetze über die Verwaltungsgerichtsbarkeit würde für Thüringen eine Änderung der dort bereits seit Mai 1946 auf Grund der Landesverwaltungsordnung nach dem Prinzip der Generalklausel wieder in Kraft gesetzten Verwaltungsgerichtsbarkeit, 8 also eine Änderung der Landesverwaltungsordnung, bedeuten.

zu 2.:

Es wäre zweckmässig, wenn an zentraler Stelle ein Arbeitsplan aufgestellt werden würde über die künftige Gesetzgebungsarbeit. Die Länder müssten ihre Pläne mitteilen und ihre Gesetzgebungsprojekte dieser Stelle einreichen und eine Abstimmung zwischen den Ländern an zentraler Stelle hergestellt werden, damit endlich vermieden wird, dass in jeder Sache in jedem Lande andere Gesetze ergehen. Es mag zweckmässig sein, dass diese oder jene Angelegenheit von einem einzelnen Lande vorab geregelt wird, jedoch dürfte es in den meisten Fällen richtiger sein, gleichlautende Gesethze in den Ländern zu verabschieden. Es sei darauf hingewiesen, dass der Länderrat der amerikanischen Zone wesentliche und ausgezeichnete Arbeit in der Vereinheitlichung der Gesetzgebung seit langem erzielt hat.

Die im Land Thüringen bei der Gesetzgebungsabteilung vorliegenden Gesetzgebungsprojekte sind in der Anlage 2 zusammengefasst. In derselben Weise müssen die anderen Länder ihre Gesetzgebungspläne zusammenstellen und der Zentralstelle einreichen, bei der nach Abstimmung der Grundprinzipien und grundsätzlichen Rechtsfragen entschieden werden muss, ob ein bestimmter Entwurf als zonale Verordnung einer oder mehrerer Zentralverwaltungen ergehen soll, oder als landesrechtliche Massnahme, die von den Landtagen beschlossen wird.


zu 3.:

Voraussichtlich werden mit der Herausbildung eines Weststaates auch in der Ostzone die Kompetenzen der Zentralverwaltungen verstärkt werden. Das bisher vorliegende bürokratische Verfahren des Erlasses von zentralen Verordnungen muss demokratisiert werden und bei der Ausarbeitung von zentralen Verordnungsentwürfen müssen Ländervertretungen beteiligt werden. In der Anlage 2 sind bereits einige zonale Gesetzgebungsfragen hervorgehoben, und zwar folgende:

a) Wirtschaftsstrafgesetz,

b) bäuerliched Erbfolgeordnung zur Durchführung des Kontrollratsgesetzes Nr. 45, 9

c) Anforderungsgesetz (Anstelle des bisherigen Reichsleistungsgesetzes),

d) Organisationsgesetz für die landeseigenen Betriebe (Regelung der Rechtsnatur der landeseigenen Betriebe),
hinzu kommen
e) Gesetz zum Schutze der Demokratie,

f) Gesetz zur Bestrafung von Rassenhetze (Durchführung von Verfassungsbestimmungen),

g) Neuordnung des Gerichtsverfassungsgesetzes (Justizreform / Maßnahmen der Deutschen Justizverwaltung)

h) Maßnahmen auf dem Gebiete des Zivilrechts,

i) Maßnahmen auf dem Gebiete des Verschollenheitsrechts,

k) Anwendbarkeit oder eventl. Neufassung der ZPO. und StPO. 10

[…] 11


zu 4:

Die Regelung des „Verordnungsrechts“ der Zentralverwaltungen gehört zu den dringendsten Fragen, die nun endlich gelöst werden müssen. Es ist ein ganz unhaltbarer Zustand, dass ein Zentralverordnungsblatt erscheint, in dem die Verordnungen der Zentralverwaltungen abgedruckt sind, ohne dass bisher geklärt ist, ob diese zentralen Verordnungen von den Ländern der sowjetischen Besatzungszone anerkannt werden. Die bisherige Praxis ist die, dass die Landesregierungen durch Kabinettsbeschluss jeweils feststellen, welche zentrale Verordnung sie für das Land in Kraft setzen. Auf diese Weise wird nur ein Teil der zentralen Verordnungen in den Ländern in Kraft gesetzt. Weder der Staatsbürger, noch die Rechtsanwälte und Notare, noch die Behörden, noch die Gerichte, die nur z.T. das zentrale Verordnungsblatt beziehen, wissen, was sie von diesem Zustand halten sollen. Daraus, dass die Landesregierungen einen Teil der zentralen Verordnungen ausdrücklich in Kraft setzen, muss geschlossen werden, dass die auf diese Weise nicht übernommenen zentralen Verordnungen in dem betreffenden Lande nicht gelten sollen. Soweit hier bekannt ist, hat die Regierung des Landes Sachsen-Anhalt am 16.1.1947 12 und die Regierung des Landes Thüringen am 10.2.1947 ein Verordnungsrecht der Zentralverwaltungen nicht anerkannt. In dem Beschluss des Landes Thüringen vom 10.2.1947 13 heisst es:

„Nachdem mit Bestätigung der SMAD die Verfassung des Landes Thüringen in Kraft getreten ist, kann den für die sowjetische Besatzungszone in Deutschland eingesetzten Zentralverwaltungen keinerlei Gesetzgebungs-, Verordnungs- oder Weisungsrecht mehr zugestanden werden, soweit das bisher etwa bestanden haben sollte. Das Gesetzgebungsrecht steht im Bereich des Landes Thüringen nur noch dem Landtag zu. Auch in den Verwaltungsgeschäften ist die Regierung nur noch der Aufsicht und gegebenenfalls den Anweisungen des Landtags unterworfen.“

Es heisst dann in diesem Beschluss, dass Befehle der Besatzungsmacht selbstverständlich den Vorrang vor der Gesetzgebung des Landes haben, dass jedoch Verordnungen der Zentralverwaltungen, die lediglich einen Sicht- oder Bestätigungsvermerk der SMA tragen, ein solcher Vorrang vor der Landesgesetzgebung nicht eingeräumt werden könne.
Dieser Standpunkt kann nicht aufrecht erhalten werden. Es sei zu dieser Frage auf das in der Anlage 3 beigefügte Gutachten des Herrn Professor Dr. D r a h t (Universität Jena) vom 12.1.1948 verwiesen. 14 Professor Dr. Draht kommt zu folgendem Ergebnis:
Die Zentralverwaltungen haben kein eigentliches Verordnungsrecht, da die Ostzone bisher kein staatliches Gebilde ist. Die Zentralverwaltungen sind vielmehr der verlängerte Arm der Besatzungsmacht. Die von der Besatzungsmacht bestätigten Verordnungen der Zentralverwaltungen beruhen nicht auf einem Verordnungsrecht der Zentralverwaltungen, sondern sind Anweisungen oder Befehle der Besatzungsmacht, die sich der Zentralverwaltungen als deutscher Hilfseinrichtungen bedient. Die Bestätigung der SMAD bedeutet die Erteilung des Gesetzesbefehls durch die Besatzungsmacht. Verordnungen der Zentralverwaltungen werden also nicht rechtsverbindlich durch den Willen der Zentralverwaltungen mit Unbedenklichkeitserklärung der Besatzungsmacht, sondern werden rechtsverbindlich für die Zone durch den Willen der Besatzungsmacht selbst. Hieraus folgt für die Länder die Verbindlichkeit aller sogenannten Verordnungen der Zentralverwaltungen als tatsächlicher Befehle der Besatzungsmacht. Da der Besatzungsmacht nicht vorgeschrieben werden kann, in welcher Weise sie ihre Befehle den Adressaten bekannt gibt, wird die Auffassung, dass diese tatsächlichen Befehle der Besatzungsmacht, die im Gewande von Verordnungen der Zentralverwaltungen erscheinen, erst mit ihrer Legalisierung durch Organe des Landes (Beschluss der Regierung oder des Landtags) rechtswirksam werden, nicht aufrecht erhalten werden können.

Hieraus folgt, dass die im Zentralverordnungsblatt erscheinenden Verordnungen mit dem in der Verordnung genannten Zeitpunkt für die ganze Zone in Kraft treten, ohne dass eine Übernahme durch Landesorgane zu erfolgen hat. Die Landesgesetzgebung ist sodann dem durch die zentralen Verordnungen geschaffenen Rechtszustand anzugleichen. Das bedeutet sicherlich eine Einschränkung der „Souveränität“ der Landtage, aber das entspricht nur der wirklichen Rechtslage, nach welcher eine Souveränität der Landtage gar nicht besteht, sondern nur eine von der Souveränität der Besatzungsmacht abgeleitete Rechtsstellung des Landesgesetzgebers.

Aus Vorstehendem ergeben sich folgende Konsequenzen:

a) Die Beschlüsse der Landesregierungen (z.B. der oben erwähnte Beschluss der Landesregierung Thüringen vom 8.2.1947), die die Zentralverordnungen ablehnen, müssen aufgehoben oder geändert werden,

b) Die Zentralverordnungen werden als Anweisungen der Besatzungsmacht, sofern sie deren Bestätigungsvermerk tragen (was den Ländern gegenüber nachzuweisen ist), für die Länder anerkannt. Sie werden wirksam mit der Verkündung im Zentralverordnungsblatt, dessen Auflage dementsprechend zu vergrössern ist. Ein besonderer Abdruck der Zentralverordnungen in den Gesetzblättern der Länder erfolgt nicht mehr. Die SMA-Karlshorst sollte das durch Befehl oder Anweisung ausdrücklich klarstellen.

c) Die Zentralverwaltungen müssen Bindungen dahingehend eingehen, dass sie die rein bürokratische Weise ihrer „Verordnungsgebung“ aufgeben und grundsätzlich erst nach Fühlungnahme und möglichst auch im Einverständnis mit den Ländern, am besten einem zu diesem Zweck gebildeten Länderrat, Verordnungsentwürfe bei der SMA-Karlshorst vorlegen.


Weimar, den 19. Januar 1948
Dr. Schultes (Dr. Schultes)

Quelle: Institut für Zeitgeschichte München-Berlin, Archiv, ED 188 (NL Karl Schultes), Bd. 29, n. fol. (ms. Durchschlag)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14