Nr. 275r
13. August 1947

OVG-Gutachten zur Frage der Rechtswirksamkeit von Verordnungen der Zentralverwaltungen


Rechtsgutachten des Thüringischen Oberverwaltungsgerichts

vom 13. August 1947.

Betr.: Rechtswirksamkeit von Verordnungen der Zentralverwaltungen in den Ländern der sowjetischen Besatzungszone. 1


I.
Nach dem jetzigen Rechtszustand haben die Deutschen Zentralverwaltungen in den Ländern der Zone oder auch für die ganze Zone kein Gesetzgebungs- und Verordnungsrecht. Es trifft deshalb auch jetzt noch vollkommen das zu, was die Regierung des Landes Thüringen am 7. 2. 1947 in folgender Fassung beschlossen hat: 2

„ (1) Nachdem mit Bestätigung der SMAD die Verfassung des Landes Thüringen in Kraft getreten ist, kann den für die sowjetische Besatzungszone in Deutschland eingesetzten Zentralverwaltungen keinerlei Gesetzgebungs-, Verordnungs- oder Weisungsrecht mehr zugestanden werden, soweit dies bisher etwa bestanden haben sollte. Das Gesetzgebungsrecht steht für den Bereich des Landes Thüringen nur noch dem Landtage zu.

(2) Das tatsächliche Recht der Besatzungsmacht, in die Gesetzgebung und Verwaltung des Landes, soweit erforderlich, auch durch Befehle einzugreifen, wird weiterhin anerkannt und durch den zu (1) gefaßten Beschluß nicht in Frage gestellt. Jedoch sind Gesetze, Verordnungen oder Anweisungen der Zentralverwaltungen den Befehlen der Besatzungsmacht nicht gleichzustellen oder gar als solche anzusehen, wenn sie nur mit einer sog. „Bestätigung“ einer Dienststelle der Besatzungsmacht oder mit ihrer allgemeinen Ermächtigung oder Zustimmung ergangen sind.“

Diese Stellungnahme der Regierung beruhte auf einem dem Herrn Ministerpräsidenten des Landes Thüringen erstatteten Gutachten des Oberverwaltungsgerichtspräsidenten Dr. Loening vom 6. 2. 1947, in dem diese Ansicht folgendermaßen begründen war:

[…] 3

Das Oberwaltungsgericht schließt sich dieser Auffassung an und hält sie – da inzwischen keine abweichende grundsätzliche Regelung seitens der SMAD bekannt geworden ist – auch jetzt noch für zutreffend.

Demgegenüber wird offenbar seitens der deutschen Zentralverwaltungen selbst ein abweichender Standpunkt vertreten, indem sie z.B. seit einiger Zeit ein eigenes „Zentralverordnungsblatt“ 4 herausgeben und in ihm Verordnungen mit dem Anspruch unmittelbarer Gültigkeit in den Ländern der Zone veröffentlichen. Bezeichnend in diesem Zusammenhang ist eine in Heft 1) der Süddeutschen Juristenzeitung (vom Januar 1947, S. 46) ohne Namen des Verfasseers abgedruckte, offenbar von offizieller Stelle stammende Übersicht über „die Gesetzgebung in der sowjetischen Besatzungszone“ mit folgenden Ausführungen über die Rechtsetzungstätigkeit der deutschen Zentralverwaltungen:

„Die Tendenz der Ausbildung des materiell und zum Teil auch formell zoneneinheitlichen Rechts ist unverkennbar, und die zu Anfang auffälligen Eigenheiten der Parteikulargesetzgebung haben, obwohl sie keineswegs ganz ausgemerzt sind, an Bedeutung eingebüßt. Damit ist auch der Hauptwesenszug der neuen staatsrechlichen Wendung in der sowjetischen Besatzungszone bezeichnet: er besteht in der Stärkung der Zonenzentralgewalt.
Träger dieser Zentralgewalt sind – in enger Verbindung miteinander – die SMA für Deutschland in Berlin-Karlshorst, die Deutschen Zentralverwaltungen und (als pouvoir indirect) die zentrale Leitung der SED. Die Deutschen Zentralverwaltungen insbesondere haben in letzter Zeit nicht nur ihre Rechtsetzungstätigkeit für die ganze Zone wesentlich verstärkt, sondern sind auch in kräftigem Zuge, für sich höchstinstanzliche Exekutivbefugnisse in Anspruch zu nehmen, die über das, was die Weimarer Verfassung der Reichsregierung im Verhältnis zu den Ländern gewährte, hinausgehen. Freilich sind die Dinge hier noch im Fluß. Die Landes- und Provinzialverwsaltungen scheinen sich mit den Ansprüchen der Deutschen Zentralverwaltungen noch nicht ganz abgefunden zu haben. Bezeichnend ist hierfür z. B., daß einige Länder es für nötig erachten, die Rechtsverordnungen der Zentralverwaltungen für ihr Gebiet aus eigener Machtvollkommenheit förmlich besondes in Kraft zu setzen.“
Die hier behauptete Stärkung der Gesetzgebungsgewalt der Deutschen Zentralverwaltungen in Berlin beruht bisher aber nur auf deren Ansprüchen. Auch der ungenannte Verfasser gebraucht gerade diesen Ausdruck.

Demgegenüber ist an der eingangs begründeten Rechtsauffassung festzuhalten und zusammenfassend zu sagen, daß sich – abgesehen von der auf Völkerrecht beruhenden Gesetzgebunggewalt der Besatzungsmacht – die Rechtsetzungsbefugnisse im Lande Thüringen und für das Land Thüringen z. Zt. ausschließlich nach thüringischem Recht, insbesondere nach der thüringischen Verfassung richtet. Die Verordnungen der Deutschen Zentralverwaltungen als solche sind also in Thüringen nicht geltendes Recht. Sie könnten das im Einzelfalle nur dann sein, wenn eine Berliner Zentralverwaltung eine bestimmte Verordnung geradezu auf Befehl der SMAD erlassen hat: der Befehl müßte also auf den Erlaß dieser bestimmten Verordnung gerichtet sein. Um einen solchen der betreffenden Zentralverwaltung befohlenen Erlaß einer bestimmten Verordnung handelt es sich aber z.B. dann nicht, wenn eine Zentralverwaltung – wie es in den Eingangsworten verschiedener Verordnungen im „Zentralverordnungsblatt“ heißt – nur „unter Beachtung der Vorschriften des Befehls Nr. … des Obersten Chefs der SMAD vom …“ Bestimmungen erläßt.


II.

Sollte, was wohl aus praktischen Gründen notwendig sein wird, in Zukunft eine einheitliche Gesetzgebung für die Länder der russischen Zone beabsichtigt sein, so würde eine solche Regelung eine ganze Reihe schwieriger Probleme aufwerfen. Die hierzu gemachten Vorschläge des Ministeriums für Justiz (in seinem Schreiben VII/1025 – I. 567 vom 23. 7. 1947 an die Deutsche Justizverwaltung der sowjetischen Besatzungszone in Berlin) 5 gehen nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts allerdings in verschiedener Hinsicht zu Bedenken Anlaß. Ein Befehl der SMAD, wie er in dem Schreiben vom Ministerium für Justiz vorgeschlagen wird, „daß die im Zentralverordnungsblatt publizierten Verordnungen für die Zone ohne weiteres rechtswirksam sind“, würde die ganze verfassungsmäßige Struktur der Länder, ihr eigenes Gesetzgebungsrecht usw. in den Grundfesten erschüttern. Ähnliches würde für den anderen Vorschlag des Ministeriums für Justiz gelten, daß der Ministerpräsident oder die Regierung allgemein ermächtigt werden sollte, Verordnungen Berliner Zentralverwaltungen in Kraft zu setzen. Denn auf diese Weise würde der Ministerpräsident oder die Regierung die Gesetzesprärogative des Landtags ausschalten können. Die vom Ministerium für Justiz in zweiter Linie vorgeschlagene Zustimmung des Landtags würde dagegen keinen Bedenken unterliegen, andererseits aber keine wesentliche Änderung des jetzigen Rechtszustandes bedeuten, da der Landtag auch jetzt schon die Möglichkeit hat, den Inhalt einer Berliner Verordnung seinerseits als Gesetz zu verabschieden. Sehr schwerwiegend ist aber der allgemein gegen eine unmittelbare Geltung Berliner Verordnungen zu erhebende staatspolitische Einwand, daß es im demokratischen Staat ein Unding wäre, wenn bürokratisch organisierte und nicht durch allgemeine Wahlen gebildete Behörden, wie die Berliner Zentralverwaltungen, gesetzgebende Befugnisse erhielten, die vor den Gesetzen der gewählten Landesparlamente sogar noch den Vorrang hätten. Abgesehen davon, daß das mit demokratischen Grundsätzen schlechthin unvereinbar wäre, könnten sich auf diese Weise leicht Ansatzpunkte zu einem neuen autoritären „Führerprinzip“ herausbilden. Die zentrale Gesetzgebungsgewalt des westlichen Zweihzonenrates beruht insofern auf einer ganz anderen, nämlich demokratischen Grundlage, als seine Mitglieder – Pressenachrichten zufolge – Angehörige und zugleich Abgesandte der gewählten Länderparlamente sind. Es müßte also für eine zentrale Gesetzgebungsinstanz eine demokratische Struktur und damit eine Entwicklung angestrebt werden, wie sie ähnlich bereits in den Ländern vom Landespräsidenten zum gewählten Landtag als Gesetzgeber stattgefunden hat.

Abgesehen von diesen schwerwiegenden staatspolitischen Bedenken aber würde es rein organisatorisch und andererseits zur Vermeidung von Unklarheit und Rechtsverwirrung notwendig sein, die gesetzgeberischen Kompetenzen abzugrenzen und von vornherein ganz allgemein und systematisch zu bestimmen, welche gesetzlichen Sachgebiete (Materien) einer künftigen Zentralgesetzgebung vorbehalten und damit der Landesgesetzgebung entzogen sein sollen, mit anderen Worten das konkurriernde Gesetzgebungsrecht zwischen der Berliner Zentralstelle und dem Landtag genau zu umreissen. Auch in dieser Beziehung würde wahrscheinlich die entsprechende Regelung in den westlichen Zonen, wo – ebenfalls Pressenachrichten zufolge – eine solche klare Abgrenzung bereits vor Einsetzung des Zweizonenrates vorgenommen worden ist, Anhaltspunkte bieten.

[Siegel des Thüringischen Oberverwaltungsgerichts Jena]


Quelle: Landesarchiv Thüringen – Hauptstaatsarchiv Weimar, Land Thüringen - Büro des Ministerpräsidenten, Nr. 1865, Bl. 180r-182v (ms. Ausfertigung), auch überliefert in: Land Thüringen – Ministerium für [der] Justiz, Nr. 331, Bl. 63r-65v; Abschriften in: Land Thüringen - Büro des Ministerpräsidenten, Nr. 1074, Bl. 363r-364r; Thüringisches Oberverwaltungsgericht [Jena], Nr. 268, Bl. 107r-109v.

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