Nr. 183e
16. September 1946

Gutachten des OVG-Präsidenten Hellmuth Loening zur Rechtsnachfolge- und Haftungsfrage


16.9.1946
Rechtsgutachten über die Frage, ob das jetzige Land Thüringen Rechtsnachfolger des früheren Landes Thüringen und des Reiches ist. 1
E r s t a t t e t
von Dr. Hellmuth L o e n i n gPräsidenten des Thüringischen Oberverwaltungsgerichtsin Jena.

I.

Äussere Veranlassung für das Gutachten ist folgendes Schreiben des Landesamts für Finanzen vom 19. Juli an den Herrn Präsidenten des Landes Thüringen: 2

[…] 3

II.

Ist das jetzige Land Thüringen Rechtsnachfolger des früheren Landes Thüringen ?

Die Frage setzt voraus, dass das „jetzige“ Land Thüringen ein von dem „früheren“ Lande Thüringen verschiedenes Rechtssubjekt sei. Denn nur bei solcher Verschiedenheit, also beim Vorhandensein zweier voneinander verschiedener Rechtssubjekte, ist Rechtsnachfolge denkbar. Das „frühere“ und das „jetzige“ Land Thüringen sind aber miteinander identisch. Mit anderen Worten: seit dem 1. Mai 1920, dem Errichtungstage des Landes Thüringen(vgl. Reichsgesetz vom 30. April 1920 betr. Das Land Thüringen, RGBl, S. 841), bis auf den heutigen Tag gibt es nur einunddasselbe Land Thüringen, das allerdings in der Zwischenzeit verschiedene Wandlungen erfahren hat. Sprechen nun diese Wandlungen nicht gerade gegen die Identität?
Das am 1. Mai 1920 eingerichtete Land Thüringen war mit seiner Errichtung ein zum Deutschen Reich gehörendes „Land“ und hatte damit die Eigenschaft eines – nicht souveränen – Staates (vgl. Anschütz, Reichsverfassung, 10. Aufl. Anm. 3 zu Art. 1). Diese Eigenschaft als Staat mit eigenen Hoheitsrechten verlor das Land Thüringen durch das Reichsgesetz vom 30. Januar 1934 /(RGBl. I S. 75), wonach die Hoheitsrechte der Länder auf das Reich übergingen, das ihre Ausübung allerdings in weitem Umfange gleichzeitig auf die Länder rückübertrug (§ 1 der 1. VO. Vom 2. Febr. 1934 zu diesem Reichsgesetz, RGBl. I S. 81). Das Land Thüringen übte danach diese Hoheitsrechte nur noch im Auftrag und im Namen des Reiches aus. Es war also kein Staat mehr, sondern nur noch etwa als Reichsprovinz mit eigener Rechtspersönlichkeit zu bezeichnen. Eine weitere Wandlung in der Struktur des Landes Thüringen brachten die Veränderungen mit sich, die sich im Anschluss an den Zusammenbruch des Früjahrs 1945 zugetragen haben. Auf Anordnung der amerikanischen Militärregierung wurde damals in Weimar eine Provinzialregierung „für das Land Thüringen“ mit dem Sitze in Weimar errichtet (vgl. Bekanntmachung des damaligen Regierungspräsidenten vom 2. Juli 1945, Reg.Bl. 4 S. 1). Nach dem Besatzungswechsel hat dann der Marschall Shukow als Chef der SMA. am 16. Juli 1945 den bisherigen Oberbürgermeister in Gera Dr. Rudolf Paul zum „Präsidenten des Landes Thüringen “ ernannt und ihn ermächtigt, die „Vorstände der für den Aufbau der Verwaltung des Landes Thüringen zu errichtenden Landesämter zu bestellen.“ (Bekanntmachung des Landespräsidenten vom 1. September 1945, Ges.S. S. 5). 5 Hand in Hand mit diesen Massnahmen, die organisatorisch offenbar an die im Jahre 1934 begründete Eigenschaft des Landes als „Provinz“ 6 anknüpften, wurde sein Gebiet auf Anordnung der Besatzungsmächte um bisher preussische Gebietsteile (im wesentlichen den ehemaligen Regierungsbezirk Erfurt) erweitert (vgl. Bekanntmachung des Regierungspräsidenten vom 2. Juli 1945, Reg.Bl. 7 S. 1 und Bekanntmachung des Präs.d.Landes Thüringen vom 1. September 1945, Ges.S. 8 S. 5). Seitdem hat sich das Land Thüringen immer mehr zu einem Gemeinwesen mit eigenständiger Herrschaftsgewalt (z.B. eigener Gesetzgebung) entwickelt und befindet sich im Fortschreiten zum – nicht souveränen – deutschen Gliedstaat, was z.B. auch in der von der Besatzungsmacht gebrauchten Bezeichnung „föderales Land“ zum Ausdruck kommt. Aber alle diese Struktur-Wandlungen vom reichsangehörigen „Land“ mit staatlichem Charakter über die unselbständige Reichsprovinz zum deutschen Gliedstaat sind eben nur Wandlungen, die das Land Thüringen durchgemacht hat, die aber an seiner Existenz als öffentlicher Gebietskörperschaft nichts ändern, und damit seine Eigenschaft als Gemeinwesen mit eigener Rechtspersönlichkeit nicht berührt haben. Dem gleichen Gedanken, selbst tiefgreifenden Strukturwandlungen öffentlicher Gemeinwesen bei der Frage nach ihrer Identität keine Bedeutung beizumessen, entspricht es, wenn die Wissenschaft bei revolutionärer Änderung der Staatsform annimmt, dass die Persönlichkeit des betreffenden Staates vor und nach dem Umsturz einunddieselbe sei (vgl. Giese, Reichsverfassung, V. Aufl. S. 4 und – hinsichtlich der Identität zwischen dem Reich bis zur Revolution 1918 und dem Reich nach diesem Ereignis – Anschütz, Reichsverfassung, 10. Aufl. S. 8 ff). Aus ähnlichen Erwägungen vertritt G. Jellinek (Allgem. Staatslehre, 3. Aufl. 1921, S. 2) den Standpunkt, dass ein Staat, der z.B. durch Eintritt in einen Bundesstaat seine Souveränität verliert, doch dasselbe Gemeinwesen bleibe. Insbesondere kann aber auch in der Gebietserweiterung um die ehemals preussischen Gebietsteile nicht etwa ein Untergang, sondern höchstens noch eine Stärkung der Existenz des im Jahre 1920 errichteten Landes Thüringen liegen. Anders wäre es, wenn die ehemals preussischen Gebietsteile dem alten thüringischen Stammlande an Grösse gleich oder sogar wesentlich überlegen wären, so dass man etwa sagen könnte: Aus dem alten Lande Thüringen und den ehemals preussischen Gebietsteilen ist ein ganz neuer Staat gebildet worden, wie es z.B. bei Gross-Hessen der Fall ist (vgl. die Erklärung des Amerikanischen Delegierten in der 37. Sitzung des Alliierten Kontrollrates vom 20. August 1946, „dass die amerikanischen Behörden im Oktober 1945 die ehemalige preussische Provinz Hessen-Nassau mit dem föderalen Lande Hessen vereinigt haben, wodurch ein neues föderales Land, das unter der Bezeichnung Grosshessen bekannt ist, geschaffen wurde“). Beim Lande Thüringen liegt es in dieser Beziehung ganz anders: Die bisherigen preussischen Gebietsteile sind wesentlich kleiner, als das alte Land Thüringen, sind also in diesem nur aufgegangen. Das ist nicht nur quantitativ sondern auch in folgender Hinsicht der Fall: Mit den neuen Gebieten sind – abgesehen vom Eichsfeld – Landesteile zum Lande Thüringen gekommen, die in geographischer und landsmannschaftlicher Beziehung von jeder als „Thüringen“ gegolten haben (z.B. Erfurt, Mühlhausen, Langensalza, Suhl, Schmalkalden usw.). So ist es nicht nur eine Äusserlichkeit, sondern eine sinnvolle, nämlich die Rechtskontinuität bejahende Symbolik, wenn das neue Staatswappen des Landes Thüringen (Gesetz vom 13. August 1945, Ges.S. S. 5) den in dem ursprünglichen Landeswappen (vgl. Gesetz vom 7, April 1921, Ges.S. S. 91) enthaltenen 7 Sternen (dem Sinnbild für die 1920 verschmolzenen 7 thüringischen Einzelstaaten) für die neu hinzugekommenen preussischen Gebietsteile einen weiteren achten Stern hinzufügt. Das Gesetz vom 13. August 1945 über das Wappen und die Landesfarben des Landes Thüringen (Ges.S. S. 5) bringt das in Absatz II unzweideutig zum Ausdruck: „Als Symbol für die Vereinigung der preussischen Gebietsteile mit dem Lande Thüringen wird den sieben Sternen des früheren Wappens ein weiterer achter Stern eingefügt.“ Hier wird also ganz eindeutig nicht von der Bildung eines neuen Landes Thüringen, sondern vom Aufgehen der bisher preussischen Gebietsteile im alten Lande Thüringen, also von einem blossen Gebietszuwachs, gesprochen. Aus demselben Grunde wird aus dem Landeswappen von 1933 (vgl. Ges. v. 24. Aug. 1933, Ges.S. S. 339) der thüringische Löwe übernommen und bleiben schliesslich die seit Errichtung des Landes Thüringen im Jahre 1920 eingeführgten Landesfarben weiss-rot aufrechterhalten, die dem alten Thüringer Landgrafen-Wappen entnommen sind (vgl. Drucksachen d. 1. Landtags von Thür. S. 103).Das „jetzige“ Land Thüringen bringt also auch in seiner ganzen Haltung, z.B. auch durch Erstreckung zahlreicher, thüringischer, grundlegender Gesetze und Verordnungen (LVO usw.) auf die preussischen Gebietsteile zum Ausdruck, dass es in rechtlicher Kontinuität mit dem „früheren“ Lande Thüringen identisch ist, mit anderen Worten, dass von 1920 bis jetzt unter dem Lande Thüringen nur einunddieselbe Gebietskörperschaft zu verstehen war und ist.
III.

Ist das Land Thüringen Rechtsnachfolger des Reiches ?

Die aufgeworfene Frage, ob das Land Thüringen Rechtsnachfolger des Reiches sei, setzt voraus, dass es kein Deutsches Reich mehr gibt. Das wird gelegentlich – etwa in Zeitungen – behauptet und damit begründet, das Reich sei zusammengebrochen, es gäbe keine Reichsregierung mehr usw. Die Vertreter dieser Auffassung gehen von der unrichtigen Auffassung aus, dass mangels sinnfälliger Erscheinungen einer Reichsgewalt auch das Reich selbst zu bestehen aufgehört habe.
Die Rechtslage aber ist folgende. Die Alliierten haben nach der militärischen Niederwerfung Deutschlands in der Deklaration vom 5. Juni 1945 zum Ausdruck gebracht, dass sie zwar die „höchste Autorität hinsichtlich Deutschlands“ übernähmen, dass das aber keine Annektierung Deutschlands bedeute. Somit liegt keine endgültige Eroberung (debellatio) Deutschlands, sondern lediglich eine vorübergehende Besetzung (occupatio bellica) durch die Truppen der Allierten vor Es gibt also noch deutsches Staatsgebiet , das – vorbehaltlich der endgültigen Grenzbestimmung durch die Friedenskonferenz – aus den Gebieten der russischen, amerikanischen, britischen und französischen Besatzungszonen besteht, deutsche Staatsangehörige 9 und auch ein höchstes Regierungsorgan für Deutschland, den Alliierten Kontrollrat. Nach Abschnitt III A Ziff. 1 der Potsdamer Beschlüsse „wird die höchste Regierungsgewalt in Deutschland durch die Oberkommandierenden der Streitkräfte der Union der Sozialistischen Sowjetrepublik, der Vereinigten Staaten von Amerika, des Vereinigten Königsreichs und der Französ. Republik, welche in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Kontrollrats handeln, jeder in seiner Besatzungszone nach den Leitsätzen seiner entsprechenden Regierung, sowie gemeinsam in den ganz Deutschland betreffenden Fragen, ausgeübt“. (Die höchste Regierungsgewalt des Kontrollrats über ganz Deutschland ist bisher u.a. in zahlreichen von ihm z.B. auf dem Gebiet des Steuerrechts, des Wohnungswesens usw. erlassenen Gesetzen zum Ausdruck gekommen). Damit hat der Kontrollrat aber für Deutschland als Ganzes eine oberste deutsche Staatsgewalt inne. Es ist nämlich in der deutschen und auch in der ausländischen Völkerrechtswissenschaft durchaus herrschender Grundsatz der occupatio bellica, dass der besetzende Staat nicht seine eigene Staatsgewalt, sondern die des besetzten Staates ausübt, mit anderen Worten, dass der Okkupant keine Souveränitätsrechte im besetzten Gebiet erwirbt. 10 Bei aller tatsächlichen Übermacht und eindeutigen Überlegenheit der Okkupanten gegenüber dem besetzten Staate handelt es sich nämlich beim besetzten Gebiet immer noch um Gebiet des besetzten Staates, das für den Okkupanten Ausland ist, in dem die Gesetze des besetzenden Staates nicht gelten, und in dem die Landeseinwohner die Staatsangehörigkeit des besetzten Staates behalten und selbst während der Besetzung – durch Geburt – immer aufs Neue erwerben. Damit ist aber die Staatsgewalt in ihren wesentlichen Elementen, der Gebietshoheit und der Personalhoheit, de iure die des besetzten Staates geblieben und insoweit zugleich eine völkerrechtliche Schranke für die besetzende Macht errichtet. Von diesem Standpunkt ausgehend muss man aber angesichts des Umstandes, dass es auch jetzt noch ein gesamtdeutsches Staatsgebiet, deutsche Staatsangehörige und schliesslich der Rechtsidee nach auch eine oberste deutsche Staatsgewalt gibt, zu der Auffassung gelangen, dass rechtlich gesehen das Deutsche Reich noch besteht (vgl. Prof. Wacke, Jena, „Beginnendes Staatsrecht“, in „Tribüne“ vom 9. März 1946 und „Staatsrecht und Staatseinheit“ in „Der Morgen“ vom 25. Mai 1946). Vor allem ist aber auch das gesamtdeutsche Staatsbewusstsein und die Idee der deutschen Einheit in allen Schichten des deutschen Volkes immer lebendig geblieben. Auch die führenden Staatsmänner der Alliierten haben wiederholt von dem „Deutschen Staat gesprochen; u.a. Churchill; ferner Stalin („Die Hitler kommen und gehen, aber das deutsche Volk und der deutsche Staat bleiben bestehen“). Vor allem erklären die Potsdamer Beschlüsse selbst, dass zwar „bis auf weiteres keine zentrale deutsche Regierung errichtet wird“ (III A 9 Abs. 4), dass aber der künftige Friedensvertrag „durch die für diesen Zweck geeignete Regierung Deutschlands angenommen werden kann, wenn eine solche Regierung gebildet sein wird“ (III A 9 Abs. 4). Dies alles bedeutet: Das Deutsche Reich besteht noch. Es hat zwar zur Zeit noch keine eigene Regierung, wird aber in Zukunft wieder eine haben. Das Fortbestehen des Deutschen Reiches schliesst aber eine „Rechtsnachfolge“ des Landes Thüringen aus. Damit wird zugleich die Auffassung widerlegt, da es z Zt. keine sinnfälligen Erscheinungen deutscher Reichsgewalt gebe, seien die Landesregierungen jeweils für ihr Land an die Stelle des Reiches getreten und seien [sie] insoweit gewissermassen partielle Träger der Reichsgewalt. Ebenso ist selbst heute die Ansicht unrichtig, es gebe jetzt keinen Unterschied zwischen Reichs- und Landeskompetenzen mehr. Sicherlich ist heue hier vieles ungeklärt, bezw. befindet sich im labilen Zustande. Aber z.B. die von der SMA für Thüringen ständig gebrauchte Bezeichnung „ föderales Land“ soll doch offensichtlich einen bundesstaatlichen Zustand Deutschlands zum Ausdruck bringen. Ferner nimmt der Kontrollrat auf dem Gebiet der Gesetzgebung eine Kompetenz-Kompetenz für sich in Anspruch. Seine Gesetze gehen als die der Zentralgewalt den Landesgesetzen vor, und er hat vor einiger Zeit verlauten lassen, dass er z.B. die Hauptmaterien des bürgerlichen und des Strafrechts sowie des zugehörigen Prozessrechts für sich in Anspruch nehme, und dass insoweit keine Zuständigkeit der Länder zur Gesetzgebung bestehe.
IV.

Haftung des „jetzigen“ Landes Thüringen für Verbindlichkeiten des „früheren“ Landes Thüringen, für Verbindlichkeiten der neu erworbenen ehemals preussischen Gebietsteile und für solche des Reichs.

a) Da, wie unter I dargelegt, das „heutige“ Land Thüringen mit dem „früheren“ Lande Thüringen identisch ist, muss allgemein der Grundsatz gelten, dass das heutige Land Thüringen für Verbindlichkeiten des früheren Landes Thüringen haftet. Denn auch diese sind eben seine eigenen Verbindlichkeiten . Ausnahmen von diesem Grundsatz bestehen nur, wenn spezielle Bestimmungen oder ein etwaiges Verbot der SMA der Haftung für bestimmte Verbindlichkeiten entgegenstehen.

b) Die Frage, ob und inwieweit das Land Thüringen im Hinblick auf die neu erworbenen ehemals preussischen Gebietsteile für „preussische“ Verbindlichkeiten hafte, lässt sich nur im einzelnen für jedes spezielle Sachgebiet und auch da wieder sicher vielfach nur von Fall zu Fall beantworten. Des näheren verweise ich auf die im folgenden unter c) entwickelten Einzelgrundsätze, die auch hier Anwendung finden können. Allgemein lassen sich analog die Grundsätze der Rechtsnachfolge verwerten, die das Völkerrecht bei der sogenannten Staatensukzession hinsichtlich der Staatsschulden aufgestellt hat (vgl. von Liszt-Fleischmann Völkerrecht 12. Aufl. S. 277f). Danach findet eine Rechtsnachfolge hinsichtlich der sogen. „relativen“ Schulden, d.h. derjenigen Schulden statt, die im ausschliesslichen Interesse des erworbenen Gebietes aufgenommen worden sind; ferner der Schulden, für die in dem erworbenen Gebiet belegenes unbewegliches Staatsvermögen verpfändet ist. Die ganze Frage, ob das Land Thüringen für Schulden hafte, die irgendwie mit dem neu erworbenen ehemals preussischen Gebietsteilen in Verbindung stehen, hängt jedoch derartig mit der künftigen gesamt-politischen Entwicklung und insbesondere mit der künftigen Gliederung des Reiches (z.B. auch mit der finanziellen Regelung der Auflösung Preussens) zusammen, dass hier wohl nur die Friedenskonferenz oder die künftige gesamtdeutsche Gesetzgebung das entscheidende letzte Wort sprechen kann. Aufgabe der thüringischen Gesetzgebung könnte es aber schon jetzt sein, eine Zwischenlösung zu treffen, die bis zu der Endregelung dieser ganzen Frage massgebend wäre und ihr nicht – etwa durch Schaffung eines endgültigen Zustandes – vorgreifen dürfte.

c) Dem Schreiben des Landesamts für Finanzen scheint die Auffassung zugrunde zu leigen: Nur wenn das Land Thüringen Rechtsnachfolger des Reiches ist, dann haftet es für dessen Verbindlichkeiten, andernfalls haftet es nicht. Hiervon ist aber nur die – wie unter II dargelegt, tatsächlich nicht in Betracht kommende – erste Alternative an sich zutreffend. Die anscheinende Auffassung des Landesamts für Finanzen, wenn keine Rechtsnachfolge des Landes Thüringen gegenüber dem Reich bestehe, hafte das Land ach nicht für Verbindlichkeiten des Reichs, ist nur dem allgemeinen Grundsatz nach richtig:
Die Vermutung spricht allerdings dafür, dass das Land nicht haftet, weil es eben nicht Rechtsnachfolger des Reiches ist. Viele praktische Abweichungen von diesem Grundsatz aber ergeben sich daraus, dass das Land Thüringen in seinem Bezirk z..Zt. zahlreiche Funktionen des Reichs tatsächlich ausübt . Auch hier gilt das unter b) Gesagte, dass sich keine allgemeine Regel aufstellen lässt, sondern die Frage der Haftung nur im einzelnen für jedes Sachgebiet und vielfach sogr nur für den Einzelfall zu entscheiden sein wird. Allgemein wird man wohl sagen können, dass das Land Thüringen hier für Verbindlichkeiten haftet, deren Erfüllung zur ordnungsmässigen Verwaltung der vom Lande z.Zt. ausgeübten Reichsfunktionen gehört. Es wird sich da insbesondere um Verbindlichkeiten handeln, die unmittelbar mit den betreffenden staatlichen Tätigkeitsgebieten verwaltungstechnisch zusammenhängen. Das wird z.B. in der Regel bei vertraglichen oder gesetzlichen, insbesondere laufenden Verpflichtungen anzunehmen sein, deren entsprechende Gegenleistungen dem Lande Thüringen oder den z.Zt. von ihm verwalteten Sachgebieten einmalig oder laufend im weitesten Sinne materiell oder ideell zugute kommen. Ferner sind – auch da naturgemäss nur nach Massgabe des Einzelfalles – die bürgerlichrechtlichen Grundsätze der guten Sitten und von Treu und Glauben massgebend. Abschliessend kann jedoch auch hier nur das unter b) Gesagte wiederholt werden, dass die Frage der Haftung Thüringens für Verbindlichkeiten des Reiches, soweit es sich nicht um solche der laufenden Verwaltung handelt, z.Zt. eine vorwiegend politische ist, in der nur die Friedenskonferenz oder die künftige gesamtdeutsche Gesetzgebung das entscheidende letzte Wort sprechen kann, zumal es in vielen Einzelfällen dem staatspolitischen Übergangscharakter der Gegenwart am meisten entsprechen wird, wenn die Frage der Haftung für Reichsverbindlichlichkeiten im jetzigen Zeitpunkt in der Schwebe bleibt und künftiger gesetzlicher Regelung vorbehalten wird. Deshalb dürfte auch hier eine Zwischenlösung des Thüringischen Gesetzgebers angebracht sein. Im Gegensatz aber zur Frage der „preussischen“ Schulden (vgl. oben uner b)), bei deren Regelung der endgültige Anschluss der ehemals preussischen Gebietsteile an das Land Thüringen zu berücksichtigen ist, wird es bei der Zwischenregelung der „Reichsschulden“ ausschlaggebend sein müssen, dass die Ausübung von Reichsfunktionen (z.B. hinsichtlich der Reichsbahn und der Reichspost) durch das Land Thüringen vermutlich doch nur vorübergehender Natur sein, nämlich nur solange dauern wird, bis wieder eine deutsche Zentralregierung vorhanden ist.

Quelle: Landesarchiv Thüringen – Hauptstaatsarchiv Weimar, Land Thüringen – Ministerium für [der] Justiz, Nr. 344, Bl. 17r-23r (ms. Durchschlag).

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